فساد از ریشه « فَسَد » به معنی تباهی، اخلال و منع از رسیدن به یک هدف مطرح است و در زبان لاتین به واژه «corruption» و ریشه «rumpere» مصطلح است که به معنی شکستن یا نقض کردن می­باشد؛ به عبارت دیگر منظور این است که چیزی شکسته یا نقض می­شود و این چیز می­تواند قوانین و مقررات یا قواعد و مقررات اداری باشد. (بدین معنی، فساد یعنی هر پدیده­ای که یک مجموعه را از اهداف و کارکردهای خود بازدارد) (تانزی^[1]، 1378).

فساد : فساد، سوء استفاده از قدرت عمومی برای کسب سودهای شخصی است که مانع منافع عمومی می­شود. (لانگست و همکاران، 2002 ،ص7).

تاریخچه و پیشینه فساد

فساد اداری به قول آقای آلاتاس^[2] از زمان هامورابی یعنی 1200 سال قبل از مسیح معمول بوده است (رفیع پور ،1386: ص 23). مباحث نظري دربارة فساد در دهه 1950 به شكل جدي طرح شد، و از دهه 1970 اولين آثار و مطالعات نظري و بررسي­هاي تجربي درباره فساد و علل آن ارائه شد و از آن زمان به بعد مقوله فساد به عنوان يكي از مهم­ترين مباحث در زمينه دولت، حكمراني و توسعه مطرح بوده است (صادقی و همکاران، 1388: ص2).

افزايش شهرنشيني نيز در سال­هاي اخير افزايش بوروكراسي اداري را به همراه داشته است و همین امر راه را برای افزایش فساد هموار کرده است.

ويل دورانت در كتاب «درس‌هاي تاريخ» مي‌گويد: «... نادرستي در ميان مردم و فساد در دولت‌ها هميشه وجود داشته است...» يكي از نويسندگان به استناد متون باستاني مي‌نويسد؛ «... حكومت‌ها هميشه نگران سوء ‌استفاده شخصي صاحب منصبان و كارگزاران دولتي از موقعيت و امتياز شغلي خود بوده‌اند». كاتيليا^[3] نخست‌وزير يكي از ايالات شمال هندوستان در حدود دو هزار سال پيش در يك نوشته به جا مانده از آرتاشاسترا^[4] مي‌آورد: «همان‌گونه كه اگر ذره عسل يا سم بر نوك زبان فردي ريخته شود چشيدن آن اجتناب‌ناپذير است امكان ندارد كسي با بيت‌المال سر و كار داشته باشد و حداقل مقدار كمي از ثروت شاه را نچشد» (زرندی، 1391). او در اين کتاب علت اصلي پيدايش فساد در ميان کارکنان دولتي را تمرکز همه امکانات و منابع در دست حکومت ذکر کرده است (چاروسه، 1381). در سند مكتوب ديگري متعلق به 2300 سال پيش نخست‌وزير يكي از مناطق هند به نام چاندراگپتا^[5] در خصوص چهل روش مختلف در اختلاس و سوء‌استفاده از منافع دولت هشدار مي‌دهد. در چين باستان به منظور افزايش مقاومت مسئولين در برابر وسوسه فساد مبلغي تحت عنوان «غذاي ضد فساد»^[6] به آن‌ها مي‌پرداختند. ابن خلدون مورخ و جامعه‌شناس و متفكّر اسلامي در قرن چهاردهم ميلادي به فساد اداري توجه داشته و علت اصلي آن را علاقه شديد طبقات حاكم به زندگي تجملاتي عنوان مي‌كند. ابن خلدون ستم را ويران كننده­ي عمران و اجتماع، و تجاوز به اموال مردم را مايه‌ي نوميدي و از كار انداختن ابتكارها براي به دست آوردن ثروت مي‌داند. ميزان به کار گرفتن ابتكارهاي فردي و توسعه‌ي اقتصادي تابعي از متغير اعمال تجاوز نسبت به رعيّت و مداخله‌ي دولت در جريان بازار است: «چنان كه اگر تجاوز بسيار و عمومي باشد و به همه‌‌ي راه‌هاي كسب معاش سرايت كند، آن وقت مردم به علت نوميدي از پيشه كردن انواع حرفه‌ها و وسايل كسب روزي دست از كليه‌ي پيشه‌ها و هنرها برخواهند داشت» (زرندی، همان منبع).

با نگاهي به ويژگي‌هاي ساختار اداري سنتي و محيط اجتماعي و سياسي در نخستين مراحل پيدايش و گسترش بوروکراسي مدرن در ايران (در زمان قاجاريه)، مي‌توان نقش مقام اداري در آن دوران را بهتر دريافت. برخي از ويژگي‌هاي ساختار اداري در آن مرحله چنين بوده است:

·     وجود نظام خريد و فروش مشاغل و مقامات رسمي

·     به مقاطعه دادن سازمان‌هاي اداري در برابر گرفتن بخشي از درآمد آن‌ها

·     به مقاطعه دادن زمین‌های کشاورزي دولتي يا درآمدهاي مالياتي آن‌ها به جاي پرداخت حقوق رسمی و منظم مقامات اداري

·     جدا نبودن منابع مالي اداري و شخصي از هم

·     نبود يک نظام منظم پرداخت حقوق و پاداش در بوروکراسي دولتي و به تعويق افتادن حقوق کارمندان دولت، ارتشيان و ...

در چنين شرايطي اين احتمال که کارکنان دولت همانند يک سوداگر شغل خود را منبع درآمد انحصاري شمرده و به هر روشي سعي بهره برداري بيشتر از اين انحصار بنمايد افزايش مي‌يابد. در همين دوره است که لرد کرزن نقل مي‌كند: " كلمه مداخل كه ترجمه مناسبي در زبان انگليسي ندارد، در گوش برخي از مأموران ايراني اثر مطبوعي دارد كه فهم آن براي اروپاييان آسان نيست؛ يعني آن‌چه انسان به وسيله رشوه و يا وسايل ناروا تحصيل كند. بسياري از مأموران ايراني بيشتر در پي مداخل هستند، نه دنبال اجر و مزد كه به عنوان مقرري دريافت مي‌دارند. بنابراين در ايران هر مقامي كه درآمد محدود دارد و فرصت تحصيل مداخل پيش نمي‌آورد، شغل و كار بي‌مقداري محسوب مي‌شود" .

در نظام استبدادي پيش از مشروطيت، ديوان سالاري دولتي در واقع دستگاهي استوار بر زور و ستم بود که در آن شاهزادگان، اميران، خان‌ها و بزرگ مالکان بيشتر مقام‌هاي بالاي اداري را در اختيار داشتند. رشوه خواري، تقلب، اخاذي و سرقت نه تنها در رده‌هاي بالا بلکه در سطوح پايين دستگاه اداري نيز رايج بود و بلند پايگان و دولتمردان در اين کارها با يکديگر رقابت مي‌کردند. در چنين شرايطي انگيزه فساد اداري ممکن بود از سوي مقامات اداري يا ديگر گروه‌هاي پر نفوذ در ارتباط با آن‌ها پديد آيد. براي نمونه بزرگ مالکان و بازرگانان و ديگر گروه‌ها به مقامات اداري رشوه مي‌دادند. البته بزرگ مالکان خود برخي از مقامات اداري را در دست داشتند، مانند حکام ولايات که عهده­دار وصول ماليات بودند و امور محلي را اداره مي‌کردند. گذشته از اين گروه‌ها، گروه‌هاي ديگري براي نمونه نانوايان و قصاب‌ها و... به مقامات شهري رشوه مي‌دادند تا آن‌ها دستشان را در اجحاف بر مردم باز بگذارند (زرندی ، همان منبع).

 يکي ديگر از منابع فساد در ايران آن زمان خارجيان بودند. سرجان ملکم در مدت اقامت خويش در ايران بالغ بر دويست و هفتاد و سه هزار ليره طلا خرج کرد، و به واسطه خرج کردن اين مقدار پول به خوبی موفق گرديد که يک معاهده سياسي در 5 ماده و يک معاهده تجارتي که آن نيز 5 ماده بود با ملحقاتي چند با ايران ببندد که تمامش مانند هميشه به زيان ايران و به سود انگلستان بود (رفيع پور، 1386 :24 ).

در دوره رضا شاه نيز فساد در حکومت ايران به ويژه بيداد مي­کرد به طوری که در طي دوران حکومت او 44 هزار سند به نام وي انتقال يافت. اين 44 هزار سند از جمله شامل هفت هزار ملک شش دانگ بود که صورت آن در دفترچه بزرگي در مرکز اسناد بنياد مستضعفان موجود است. وسعت اين املاک، که بهترين و مرغوب‌ترين املاک ايران بودند، 178 هزار و 730 هکتار بوده که ساليانه 12 ميليون تومان درآمد داشت. وسعت اين املاک برابر بود با مساحت کشور لوکزامبورگ. 12 ميليون تومان درآمد ساليانه آن زمان رقم عظيمي است که درآمد املاک شخصي رضا شاه بود؛ املاکي که به زور از مردم غصب شد و بعد از سقوط او به صاحبان اصلي‌اش برگردانيده نشد.

رضا شاه در بخش مهمي از دوران ديکتاتوري‌اش، به بهانه خريد اسلحه، کليه سهميه ايران از درآمد نفتي شرکت نفت انگليس و ايران را به حساب شخصي‌اش در لندن واريز مي‌کرد و اين پول وارد ايران نمي‌شد. زماني که رضا شاه سقوط کرد دويست ميليون دلار در بانک‌هاي لندن، نيويورک، سوئیس و تورنتو پول نقد داشت. به علاوه، 75 ميليون تومان، معادل 50 ميليون دلار آن زمان، در حساب شخصي رضا شاه در بانک ملّي ايران بود.

از سال­هاي دهه 1340 كه درآمد دولت بيش از پيش وابسته به نفت شد و به ويژه در دهه 1350 كه با افزايش ناگهاني قيمت نفت در آمدهاي نفتي ايران تقريباً چهار برابر شد فساد اداري رو به گسترش نهاد.

به گفته فريدون هويدا سفير شاه در سازمان ملل، فساد دربار شاه ابعاد خطرناکي داشت «ولي گرفتاري اصلي در اين قضيه فقط مسئله رشوه‌خواري يا دريافت حق کميسيون توسط خانواده سلطنت نبود بلکه اقدامات آن‌ها الگويي براي تقليد ديگران مي‌شد و به صورت منبعی درآمده بود که جامعه را در هر سطحي به آلودگي مي‌کشاند». به همين جهت از سال 1350 تا سال 1357 تنها در بازرسي [شاهنشاهي] 3750 پرونده سوء استفاده کلان تشکيل شد که عموماً به دادگستري ارجاع گرديد» ولي «پرونده‌ها طبق دستور شفاهي وزير دادگستري بايگاني مي‌شد و محمدرضا نيز اهميتي به اين امر نمي‌داد» (حسينيان، 1384) .

در سطح بين‌المللي (به لحاظ نظري) توجه به مفهوم فساد سابقه­اي طولاني دارد، اما اين موضوع يعني توجه به فساد اداري و تحريک اين دغدغه در نهادهاي بين‌المللي به خصوص نهادهاي پولي و اقتصادي به سال 1966 بر مي‌گردد. در آن سال بود که افکار عمومي متوجه اظهاراتي شد که در اجلاس سالانه نهادهاي مالي چند مليتي به وسيله مدير عامل صندوق بين‌المللي پول مطرح شد و آن اين بود که دولت‌ها بايد مقابله خود نسبت به فساد اداري و عدم تحمل آن را در اشكال مختلف به اثبات رسانده و نشان دهند؛ به خصوص در اين ارتباط اصطلاح رئيس بانك جهاني وقتي كه از آن به عنوان سرطان فساد اسم برد. اين موارد باعث تحريك و تحرك و انگيزش بيشتر در توجه و پرداختن به موضوع را در بر داشت.

اكنون مبارزه با فساد اداري و مالي يكي از مهم‌ترين موضوعات سياسي و اقتصادي روز در جهان و ايران مي­باشد و تنظيم و توافق دولت­ها به كنوانسيون سازمان ملل متحد براي مبارزه با فساد كه به موجب قطعنامه شماره 4/58 مورخ 31 اكتبر 2003 به تصويب مجمع عمومي سازمان ملل متحد رسيده است مبين آن است كه جهان براي پيگيري و مبارزه با پدیده فساد گام جدي­تری برداشته و در پي انقراض و ريشه كن نمودن اين غده سرطاني است (زرندی، 1391).

انواع فساد